浙江绍兴：坚持发展“枫桥经验” ，深耕应急消防一体化
“当下正值暑假，在对一些企业的检查中，我们发现了共性问题——员工带孩子上班。这对于生产安全、孩子的人身安全都不好，在严格禁止的同时，我们也在帮企业以及相关员工想解决孩子托管问题的办法。”何林江是浙江省绍兴市越城区斗门街道应急和消防管理办公室监管三室负责人，在日常检查中，除了安全生产监管，他还会关注消防安全，防火门上锁、消防通道堆货之类的隐患，都逃不过他的“法眼”。该办公室主任单洪刚告诉记者，实行应急和消防一体化，通过“综合查一次”，一次性把问题告知到位、整改到位，减少重复检查、多头检查，很受企业欢迎。
△基层应急管理和消防人员在企业检查安全工作 余昌龙 摄作为“枫桥经验”的发源地，绍兴市近年来深入贯彻落实习近平总书记关于应急管理的重要论述和重要指示精神，坚持和发展新时代“枫桥经验”，始终把“以人民为中心”作为基层应急管理工作的出发点和落脚点，始终把“枫桥经验”——“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，基层安全形成就地闭环”的工作理念融入基层应急管理工作中，始终把“依靠群众路线，实行专群结合、群防群治、共建共享，是治理而非管理”作为基层应急管理工作路线。该市率先推行乡镇（街道）应急和消防“一体化规范化”管理融合新模式，以“四个一体化”（推进规划建设、职能综合、使用管理、综合保障一体化）构建“四大体系”（任务导向、方向明晰的目标体系，改革引领、条块清晰的工作体系，专业取向、支撑有力的保障体系，奖罚分明、科学有效的评价体系），推进基层应急和消防管理制度化、高效化改革，有效破解了乡镇（街道）一级应急和消防管理工作面临的组织“分散化”、能力“空心化”、管理“断层化”等难题，着力打造“部门为主导、镇街有力量、村社能落脚、群众愿参与”的基层治理新格局。目前，全市104个乡镇（街道）均成立了应急和消防安全委员会，实体化运行应急和消防管理办公室，人、财、物基本配齐配足，基层治理体系和治理能力现代化建设得到进一步加强。对此，绍兴市应急管理局主要负责人表示，基层是安全隐患排查治理的最前线，是应急救援处置的第一现场，也是应急管理的“最后一公里”。绍兴市在应急管理领域坚持和发展新时代“枫桥经验”，率先推行基层应急和消防一体化建设，并不断改革深化，形成“四大体系”“八个进一步”等“绍兴实践”的具体做法，基层应急管理体制机制得到了进一步完善，基层基础进一步夯实。今年以来，基层应急和消防一体化队伍在全国重大事故隐患专项排查整治2023行动等工作中发挥突出作用，绍兴市累计排查各类经营主体31.95万家次，发现并整改问题隐患53.81万处，其中重大事故隐患21368处，均已完成整改。该市统一成立乡镇（街道）应急和消防安全委员会，党政主要负责人任委员会“双主任”，将“1+X”安全责任体系“一竿子”贯通到基层，明确进入党委班子的政府常务副职以上领导分管应急和消防安全工作，相关副职具体负责安全生产、消防安全、防汛防台、森林防火等各项工作，形成各负其责、齐抓共管的局面。绍兴市经济发达，2022年地区生产总值为7351亿元。在经济快速发展的背后，绍兴市面临着诸多风险挑战，比如，河网密布，地貌比较复杂，台风、地质、小流域山洪等自然灾害易发；生产经营主体数量庞大，危险化学品、矿山、印染、纺织等传统行业领域安全风险更加突出、集中，加之新产业、新业态、新领域带来的新型风险、未知隐患不断涌现。乡镇（街道）是推进发展、服务群众、守护安全的第一线，如何在应急管理领域，坚持以“枫桥经验”为指导，提升基层应急与消防能力，是该市一直探索的课题。但方向是确定的——用创新、改革的办法破解难题，用工作的确定性应对风险的不确定性。持续的探索，促成了一系列成果落地。据绍兴市应急管理局督查专员、四级调研员吴先朝介绍，2019年3月，绍兴市政府全面推进“15分钟应急救援圈”建设。同年8月，该市安委会出台《绍兴市乡镇（街道）综合应急消防救援站规划建设要点》，要求综合应急消防救援站按照“有独立营房、有人员编制、有装备物资、有执勤制度、有保障物资、有安防体验馆”的“六有”标准实施规划，并明确应急管理部门做好统筹、协调、指导等相关工作，消防救援机构负责队伍培训、统一调度等工作。越城区马山街道东豆姜村菜市场旁边的一间房子前不久起火，村微型消防站第一时间开展自救。同时收到报警信息的街道综合应急救援队立马出动，在第一时间处置火情。“我们与119指挥中心是信息联通的，从驻地到辖区各村的时间都不超过15分钟。”该救援队队长胡雪峰说。救援队有20人，已把安全生产、消防安全、防汛防台等职能都肩负了起来，今年上半年出动救援七八十次，既有灭火，也有摘除马蜂窝等社会救援。2021年4月，该市出台《贯彻落实中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅〈关于加强基层应急管理体系和能力建设的指导意见〉责任分工》，强调新时代“枫桥经验”在基层应急管理体系和能力建设中的实践应用，提出强化“枫桥式”应急管理组织体系、构建“枫桥式”风险防范化解体系、打造“枫桥式”应急救援体系、加强“枫桥式”应急组织管理领导。2022年7月，绍兴市出台《关于坚持和发展新时代“枫桥经验”加强基层应急和消防力量一体化规范化建设的实施意见》，强调进一步探索新时代“枫桥经验”在应急和消防管理领域的实践应用，推动基层应急和消防安全工作深度融合。
随着《关于切实加强全市基层应急和消防安全管理“四大体系”建设的实施意见》和《绍兴市社区应急体系改革工作方案》相继出台，该市统一成立乡镇（街道）应急和消防安全委员会，党政主要负责人任委员会“双主任”，将“1+X”安全责任体系“一竿子”贯通到基层，明确进入党委班子的政府常务副职以上领导分管应急和消防安全工作，相关副职具体负责安全生产、消防安全、防汛防台、森林防火等各项工作，形成各负其责、齐抓共管的局面。坚持“因地制宜、分类施策”的原则，该市在乡镇（街道）机构限额内“拆一设一”，组建应急和消防管理办公室，明确市、县级中心镇等有条件的A类、B类乡镇（街道）单独设置，C类乡镇（街道）与其他办线合署设置。目前，在绍兴全市104个乡镇（街道）中，单独设置的有78个。今年以来，为进一步夯实基层应急消防管理能力，该市迭代升级“四大体系”，出台《关于进一步推进全市基层应急和消防管理制度化、高效化改革工作的实施意见》，将基层应急消防与“141”（县级社会治理中心，监管执法、应急管理、综治工作、公共服务基层治理四个平台，村社网格）基层治理体系深度贯通，细化应急管理责任落实和工作任务。各乡镇（街道）应急和消防管理办公室设置“四室一中心”，即有统一标志标识的办公室、询问室、会商室、救援指挥室和物资保障中心，将各乡镇（街道）智慧应急终端统一接入应急管理指挥平台，统一配置执法车辆、可视化单兵、卫星电话及执法记录议等必要装备，统一配备应急救援物资。
吴先朝说，在搭建组织架构的基础上，绍兴市推进相关职能综合一体化，为“融合”理顺经络。构建标准化管理体系，推动“枫桥式”乡镇（街道）应急和消防管理办公室规范化创建，明确创建标准，将原先的职能进行全面整合、归并，重新定义。绍兴市整合乡镇（街道）原来分散的安全生产监督管理和消防安全、自然灾害治理职能为一体，在区（市）级层面每季度召开应急（安委办）、消防（消安委办）联席会议，共同加强业务指导，实现信息共享制度化和联合执法常态化。为提升基层工作人员执法水平，在绍兴市应急管理和司法部门的统一组织下，该市实现了乡镇（街道）应急管理工作人员持证执法全覆盖；同时通过委托执法方式，赋予各乡镇（街道）执法权，并通过观摩执法、外出考察、案卷评审等方式，提高其自主办案能力。依照应急和消防管理办公室工作人员“定岗定责、专职专用”的要求，综合考虑地域、行业、人口等因素，绍兴市进一步明确工作人员配置A类乡镇（街道）不少于15名（其中行政、事业编制人员不少于4名）、B类乡镇（街道）不少于10名（其中行政、事业编制人员不少于3名）、C类乡镇（街道）不少于5名（其中行政、事业编制人员不少于2名），总体上具有行政执法资格的人员均不少于2名。该市还根据各乡镇（街道）实际，探索推出“综合应急消防救援站负责人在应消委（办）挂职（兼任）副主任”工作机制。目前，全市883名应急和消防专职工作人员全部到位，每年开展2次集中岗位轮训。绍兴市消防救援支队派驻103名消防文员充实到乡镇（街道），力量下沉、工作靠前。为提升基层工作人员执法水平，在绍兴市应急管理和司法部门的统一组织下，该市实现了乡镇（街道）应急管理工作人员持证执法全覆盖；同时通过委托执法方式，赋予各乡镇（街道）执法权，并通过观摩执法、外出考察、案卷评审等方式，提高其自主办案能力。“在相关人员使用管理方面，我们推行一体化，推动畅通‘全方位、全领域、全过程’监管。”绍兴市应急管理局党委委员、办公室主任周祝承说。绍兴市建立全覆盖责任体系，向乡镇（街道）延伸安全生产“1+X”责任体系，明确相应工作规章，确保责任层层传导到位；梳理党委、政府责任清单和履职清单，推动履职尽责。把乡镇（街道）纳入年度安全生产和消防工作目标责任制考核对象并进行指数排名，建立日常工作的联络对接和重点工作的督导机制，推动各项决策部署落实落地。按照“横向到边、纵向到底、责任到位”的要求，绍兴市建立全域监管体系，将村（社区）、企业（园区）应急消防工作纳入“五星3A”创建考核，深度融入“基层治理四平台”“110应急联动平台”，将安全生产、消防安全、自然灾害等风险隐患巡查等工作纳入基层网格员工作职责，拓展信息来源，充分发挥村（社区）应急消防管理“哨兵”作用，在倡导隐患自查自改的同时，鼓励安全生产隐患举报，落实举报奖励制度，形成社会群防群治的良好氛围。对于隐患，该市严格落实上报、核查、整改、查处、举一反三、复盘销号全过程监管机制，构建完善的信息收集、问题发现、任务流转、分级处置、结果反馈闭环系统，积极发挥基层应急消防融合的作用。
△基层应急管理执法人员在制造企业开展安全生产辅导检查服务。浙江华业针纺织品有限公司位于绍兴诸暨市大唐街道，2022年销售总收入为7600万元，其中公司自有部分为4500万元，其余来自园区出租企业。园区内有7栋建筑，包括6栋厂房、1栋宿舍，有包括华业针纺织品公司在内的6家企业生产，是典型的“厂中厂”。在专项整治中，大唐街道压实出租方华业针纺织品公司安全生产责任，在园区设立应急和消防安全管理办公室，仅违章建筑就拆除了2500平方米，确保了员工安全。时任大唐街道办事处主任杨漫君说：“应急与消防在基层的融合，为整治工作一体推进提供了制度保障，我们坚持‘大安全’，从‘统’中强化了合力，使整治效能最优化。”围绕基层应急救援能力建设目标，绍兴市建立以108个应急消防救援站、52个乡镇（街道）专职消防队、1540个村（社区）微型消防站为层级的全域应急救援网络；依托民兵预备役人员、专职消防队、保安员、基层警务人员、医务人员等，组建“一专多能、一队多用”的乡镇（街道）综合性应急救援队伍，提档升级村级义务消防队500支。绍兴市各类乡镇（街道）均统一将应急管理和消防安全工作纳入“141”基层智治指挥平台，统一配置应急和消防管理行政执法车辆，统一配备可视化单兵系统、卫星电话及执法记录仪等必要的通信和执法设备，以及应急救援物资。绍兴市各区、县（市）加大财政投入力度，越城区对创建成功的“枫桥式”示范型应急和消防管理办公室的乡镇（街道），由区财政奖补50万元。上虞区有针对性地储备应急物资装备，投入350万元配置新能源执法车24辆，投入140万元为一线配齐应急管理物资装备，确保关键时刻应急资源“备得有、找得到、调得快、用得好”。
据绍兴市应急管理局办公室工作人员傅敏介绍，围绕基层应急救援能力建设目标，绍兴市建立以108个应急消防救援站、52个乡镇（街道）专职消防队、1540个村（社区）微型消防站为层级的全域应急救援网络；依托民兵预备役人员、专职消防队、保安员、基层警务人员、医务人员等，组建“一专多能、一队多用”的乡镇（街道）综合性应急救援队伍，提档升级村级义务消防队500支。在队伍建设方面，绍兴市各基层单位纷纷探索适合自身的道路。一些乡镇（街道）由政府直接组建，而上虞区道墟街道选择了依托第三方服务机构，搞社会化合作。该街道与绍兴市城投应急科技有限公司合作，组建“融合”队伍，承担抢险救援等职能。街道党工委委员沈一平介绍，该公司从四川等地的消防专业学校直接招聘毕业生，确保了人员素质。把安全责任落实到末梢，绍兴市出台了安全生产35条硬核举措，将应急和消防相关工作纳入区、镇、村、企四级网格员职责，落实每月一培训、一考核、一例会的常态化督导机制，并纳入年度绩效考核。该市将应急和消防管理工作深度融入基层党建“契约化”内容，成立村（社区）应急和消防领导小组，建立应急和消防人员结对村社制度，打造“楼道长”“打更队”等志愿服务队伍，常态化协助村（社区）、企业开展隐患排查、灾害预警、常识宣传。
△柯桥区柯岩街道基层应急和消防智治四支队伍建设示意图。7月15日下午，在绍兴市柯桥区柯岩街道路南居，伴随着轰鸣的马达声，由抽水泵改装的消火栓从路旁的河中抽上水来，喷出好远。指挥着网格员操作的该居委会党总支书记孔国夫向记者介绍，路南居毗邻工业园区，有出租房2200余间，外来人口5000余名，辖区道路狭窄，有些地方宽不足2米，一旦发生火灾，普通消防车无法抵达现场。为解决这个消防难题，他反复思考，自画图纸，精心设计，在河边设置改装后的红色抽水泵，旁边配备消防设备箱，只要取出箱内的水带，接在抽水泵上，按下按钮，“高压消防水枪”就能工作了。这样的设备在路南居布局了15台，每条水带长100米，实现了对辖区的全覆盖。“这是落实绍兴市‘15分钟救援圈’建设的基层有益探索，目前已列为柯桥区‘十大民生实事’之一，向全区推广，预计今年将有300套这样的设备‘上岗’。”柯岩街道党工委副书记邱宏珍说。
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